Antimafia amministrativa: una riforma da costruire

Da Giornalistitalia.it di Sandro Borruto

Esistono leggi che nascono dall’emergenza e diventano pilastri dell’ordinamento. L’articolo 143 del Testo Unico degli Enti Locali appartiene certamente a questa categoria.

Sandro Borruto, funzionario di Prefettura, giornalista pubblicista, autore del volume “Lo scioglimento degli enti locali per infiltrazioni e condizionamenti di tipo mafioso”

Introdotto nel 1991, in una stagione segnata dalla violenza mafiosa e dalla necessità di difendere le istituzioni democratiche dai tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata, esso rappresenta ancora oggi uno degli strumenti più incisivi a disposizione dello Stato per tutelare il buon andamento delle amministrazioni locali e la libera determinazione degli organi elettivi.
A distanza di oltre trentacinque anni dalla sua introduzione, tuttavia, il dibattito apertosi in Parlamento attorno al Disegno di Legge Senato n. 1350, promosso dalla senatrice Tilde Minasi, impone una riflessione che va oltre le contrapposizioni ideologiche.
La domanda non è se lo scioglimento dei Comuni per mafia debba continuare a esistere. La domanda è se esso possa essere migliorato.

I numeri di un fenomeno che non si è mai arrestato

Prima di affrontare qualsiasi ipotesi di riforma è necessario partire dai dati. Secondo il dossier “Il Male in Comune 2025” di Avviso Pubblico, dal 2 agosto 1991 al 30 settembre 2025 sono stati adottati 402 provvedimenti di scioglimento per infiltrazioni mafiose, riguardanti 294 enti locali, di cui 288 Comuni e 6 Aziende sanitarie.
La media è impressionante: un ente sciolto ogni mese per oltre trent’anni. Ancora più significativo è il dato relativo alle reiterazioni. Ben 83 enti locali sono stati sciolti più di una volta, a dimostrazione che il commissariamento, pur interrompendo le interferenze criminali, non sempre riesce ad eliminare le condizioni che ne favoriscono il ritorno.

Le province maggiormente interessate risultano essere Reggio Calabria, Napoli, Caserta, Palermo e Vibo Valentia, che da sole concentrano gran parte degli scioglimenti registrati sul territorio nazionale.
I dati evidenziano, inoltre, come il fenomeno colpisca prevalentemente i piccoli e medi Comuni: oltre il 90 per cento degli enti sciolti conta meno di 50.000 abitanti, spesso caratterizzati da strutture amministrative fragili, carenza di personale qualificato e limitata capacità organizzativa.
Sono numeri che rendono evidente una verità incontestabile: il fenomeno delle infiltrazioni mafiose nelle amministrazioni locali non appartiene al passato e continua a rappresentare una minaccia concreta per il corretto funzionamento delle istituzioni democratiche.

Una misura preventiva, non una sanzione

Su questo punto la giurisprudenza amministrativa è stata costante. Il Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che lo scioglimento previsto dall’articolo 143 del Tuel non costituisce una sanzione penale né amministrativa. Si tratta di una misura straordinaria di carattere preventivo.
Per la sua adozione non è necessario l’accertamento definitivo di responsabilità individuali, né l’esistenza di sentenze di condanna passate in giudicato. È sufficiente la presenza di elementi concreti, univoci e rilevanti, dai quali emerga un quadro di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata o comunque una situazione tale da compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Proprio questa natura preventiva rappresenta la principale forza dell’istituto.
Lo Stato interviene prima che il condizionamento mafioso diventi irreversibile. Ed è grazie a questa impostazione che negli ultimi decenni numerose situazioni di grave compromissione amministrativa sono state affrontate e rimosse.

Il punto critico che il legislatore non può ignorare

Difendere l’articolo 143 non significa considerarlo perfetto. L’esperienza maturata in oltre tre decenni suggerisce, infatti, alcune riflessioni che meritano attenzione.
Lo scioglimento produce inevitabilmente effetti che si estendono ben oltre i soggetti eventualmente responsabili. Accanto agli amministratori coinvolti, vengono colpiti anche consiglieri estranei alle vicende contestate, dipendenti che hanno svolto correttamente il proprio lavoro e, soprattutto, intere comunità locali che vedono sospesa la normale dialettica democratica.
Il problema non è soltanto giuridico. È istituzionale. Esistono, infatti, situazioni nelle quali il condizionamento mafioso appare sistemico e generalizzato, interessando l’intera macchina amministrativa. Ve ne sono altre in cui le criticità risultano concentrate in specifici settori, in singoli procedimenti o in determinate figure amministrative. Applicare a fenomeni diversi la medesima risposta può determinare effetti sproporzionati. Ed è proprio su questo terreno che si sviluppa oggi il confronto parlamentare.

Dalla logica demolitoria alla logica terapeutica

La riflessione che emerge da anni negli studi dedicati alle patologie della pubblica amministrazione è semplice. L’obiettivo non deve essere indebolire gli strumenti di contrasto alle mafie.
L’obiettivo deve essere renderli più efficaci. In questa prospettiva appare necessario affiancare alla tradizionale logica demolitoria una logica terapeutica e correttiva. Accanto allo scioglimento integrale potrebbero essere previsti strumenti intermedi quali:
• amministrazioni vigilate;
• affiancamento tecnico-specialistico degli enti maggiormente esposti;
• poteri sostitutivi mirati nei settori compromessi;
• monitoraggio rafforzato degli appalti e delle procedure sensibili;
• programmi obbligatori di risanamento amministrativo;
• sospensione selettiva degli amministratori direttamente coinvolti.
Lo scioglimento continuerebbe a rappresentare la risposta più severa dello Stato, ma verrebbe riservato ai casi in cui il condizionamento mafioso assuma carattere sistemico e strutturale.
Una simile evoluzione non costituirebbe un arretramento ma, al contrario, renderebbe l’antimafia amministrativa più sofisticata, più proporzionata e, probabilmente, più efficace.

Le lezioni che arrivano dall’esperienza

I casi più recenti confermano quanto il tema sia tutt’altro che teorico. Negli ultimi anni il Governo ha disposto lo scioglimento di amministrazioni simbolicamente rilevanti come il Comune di San Luca, luogo emblematico nella storia della lotta alla ’ndrangheta, e il Comune di Soriano Calabro, a conferma della persistente capacità delle organizzazioni criminali di condizionare la vita amministrativa di numerosi territori.
Sono provvedimenti che testimoniano l’assoluta necessità di mantenere elevata la soglia di attenzione dello Stato. Ma proprio la delicatezza di tali interventi impone una riflessione ulteriore.
La forza di uno Stato di diritto non si misura soltanto nella capacità di adottare provvedimenti incisivi. Si misura anche nella capacità di sottoporli al controllo della giurisdizione e di accettarne gli esiti quando emergano errori di valutazione o applicazioni non coerenti con il quadro normativo.
Da questo punto di vista assume particolare rilievo la recente vicenda della Fondazione Corrado Alvaro. Con una sentenza destinata ad alimentare il dibattito giuridico e istituzionale, il Tar Calabria ha annullato il provvedimento di commissariamento disposto dalla Prefettura di Reggio Calabria, ritenendo insussistenti i presupposti richiesti dall’ordinamento e censurando l’esercizio di poteri ritenuti eccedenti rispetto ai limiti fissati dalla legge.
Naturalmente sarebbe improprio assimilare il commissariamento di una fondazione culturale allo scioglimento di un ente locale per infiltrazioni mafiose, gli istituti sono profondamente diversi.
La vicenda, tuttavia, offre un insegnamento che il legislatore dovrebbe tenere presente. Quanto più incisivo è il potere esercitato dallo Stato, tanto più rigorosa deve essere la verifica dei presupposti che ne giustificano l’esercizio.
Legalità e garanzie non sono valori contrapposti, sono facce della stessa medaglia. L’autorevolezza dell’azione antimafia si fonda, infatti, non soltanto sulla fermezza degli interventi, ma anche sulla loro inattaccabile solidità giuridica.

La sfida della riforma

Il Disegno di Legge n. 1350 offre, dunque, l’occasione per una riflessione che il Paese non può eludere. Non si tratta di scegliere tra severità e lassismo. Né tra legalità e democrazia.
La vera sfida consiste nel costruire un sistema capace di preservare integralmente la forza preventiva dell’articolo 143 del Tuel, introducendo al contempo strumenti più selettivi, graduati e proporzionati.
Dopo oltre trentacinque anni di applicazione, la normativa sugli scioglimenti per mafia ha dimostrato la propria utilità storica. Oggi, però, emerge con altrettanta chiarezza l’esigenza di una manutenzione intelligente dell’istituto. Perché la lotta alle mafie richiede fermezza. Ma la qualità della democrazia si misura anche dalla capacità delle istituzioni di correggere se stesse, di apprendere dall’esperienza e di migliorare continuamente gli strumenti attraverso i quali esercitano il proprio potere.
È questa la sfida che attende il legislatore, ed è una sfida che riguarda non soltanto i territori tradizionalmente esposti alla presenza mafiosa, ma l’intero sistema delle autonomie locali e, in definitiva, la credibilità dello Stato di diritto.